Pienso en tres restricciones básicas que enfrenta un legislador al momento de buscar que su propuesta se convierta en ley: 1) coherencia normativa, b) factibilidad política, y c) costo económico.
La coherencia normativa es un tema técnico-jurídico que se refiere a cómo la legislación existente restringe las propuestas y cómo las propuestas afectarían la legislación. Ahora bien, en muchas ocasiones este aspecto quedaría relegado a un segundo plano, pero pensaría que en general ayuda a encausar o restringir la discusión y, en determinadas situaciones, podría ser fundamental para el futuro de una iniciativa. Por ejemplo, todo el proceso podría ser condicionado por la posibilidad de que agentes afectados promuevan amparos o acciones de inconstitucionalidad.
La factibilidad política tiene una gran importancia en la creación de leyes: negociación entre legisladores que al mismo tiempo son políticos y representan diversos intereses. El trabajo consiste en sumar apoyos e identificar resistencias a sus propuestas dentro y fuera de los órganos legislativos, así como posibles jugadores con poder de veto.
El costo económico debería ser una restricción no trivial a la hora de crear Derecho. Es probable que no sea una limitante importante durante el proceso de elaboración y presentación de una iniciativa en la Cámara de Diputados o en el Senado, sino hasta que existe la posibilidad de que la propuesta se convierta en ley. En este caso, lo primero que viene a la mente de legisladores y asesores es el costo fiscal de la propuesta. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria contempla el costo fiscal en el caso de algunas iniciativas:
Artículo 18. A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 54, no procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o determinado por ley posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente de ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos, en los términos del párrafo anterior.
Las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto, con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, y podrán solicitar opinión a la Secretaría [de Hacienda y Crédito Público] sobre el proyecto de dictamen correspondiente.
El Ejecutivo Federal realizará una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto que presente a la consideración del Congreso de la Unión.
Si bien es debatible que durante el proceso legislativo se considere debidamente el costo de oportunidad de los recursos, las posibles externalidades tendrían cierta atención por lo menos intuitivamente. Pensaría que en la práctica, las externalidades tienden a ser encasilladas como un problema de factibilidad política más que de análisis económico.
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